观点分享 | 中国城市百人论坛2023秋季论坛暨中国式现代化与超大特大城市城中村改造跨界研讨会

党的二十大报告和2023年政府工作报告将城中村改造作为重点工作之一。叶裕民教授团队通过实地调研、案例走访，并结合手机信令大数据、人口普查数据等多种方式，对我国的城中村进行了深入分析，科学地提出了界定城中村的学术标准，系统地论述了城中村改造和中国式现代化的底层逻辑，为各城市的城中村画像与治理改造提供理论支持。

叶裕民教授将城中村界定为：城市行政范围内非户籍常住人口占总人口的比重在30%以上，建设用地面积占村庄总面积的40%以上的村庄。目前，在北京、上海、广州、深圳、重庆、成都、武汉、东莞8个超大特大城市中，共有4427个城中村，建设用地面积3524平方公里，人口5554万，其中非户籍人口3471万。这些城中村在空间上主要呈现出环状分布，形成了超大特大城市的城中村环。这些城中村在过去的发展中曾为城市和新市民长期提供了低成本的基础空间，为经济发展做出了巨大贡献，但其暴露出的治理风险、民生短板正越来越不能满足以人民为中心的新型城镇化发展需要。以住房问题为例，8座超大、特大城市中平均约有37%非户籍人口属于住房贫困人口。消除住房贫困，实现全体人民住有宜居，正是本轮城中村改造的主要目标之一。

叶裕民教授认为，当前超大特大城市需要“包容性城中村改造”，因地制宜、因市制宜地采用拆除新建、整治提升和拆改结合等多种方式相结合，综合实现区域的产业和住宅平衡。要充分利用村民出租的回迁房，激励其设计为与青新市民家庭需求相适应的可支付健康住房，作为保障性租赁住房的重要供给支撑，构建起“公租房、集租房、民租房”三足鼎立的租赁住房新格局，为中低收入家庭和新市民、青年人提供较为完善的住房保障服务。包容性的城中村改造是一种良性循环，一旦建立，便可有效减少或防止城中村再生，实现城中村改造“改得动、改得起、改得完”，赢得经济、社会和空间的可持续联动发展。

北京市城中村分布画像

上海市城中村分布画像

自2014年上海市开展城中村改造工作以来，已经出台了项目认定、实施方案备案、房屋土地征收、合作单位遴选、全过程管理以及环境综合整治等一系列工作指引，并明确了租赁房配建等操作口径。在改造方式上，主要以农村集体经济组织为改造主体，并引入合作单位共同改造开发。

截至2022年底，上海市有“城中村”点位682个，涉及村（居）民约11万户，房屋面积超过2千万平方米。全市位于城市开发边界内的农村居民点用地面积约7500公顷，共涉及9个区。

根据现有计划，2023年到2025年，上海将新启动30个“城中村”整体改造项目；2027年底，中心城区周边“城中村”改造项目全面完成；2032年底，所有“城中村”改造项目全面完成。

目前，在改造过程中也存在着一些困难：改造任务重、项目推进周期较长、改造实施主体遴选困难、动迁工作难度大，以及外来租户的住房问题等。尤其是针对低收入租户的住房短缺问题，上海近几年一直在同步推进城中村改造和保障房建设，尝试通过诸如集体土地试点租赁住房建设、空余宅基地房屋统一出租、城中村地块新建青年人才公寓、国有存量土地建设蓝领廉租公寓等方式来解决这个问题。

总而言之，在城中村改造过程中，既要促进村民集体的自主发展，又要保障外来人口的居住权益，从而实现包容性发展。在硬件上，应为外来人口提供合适的居住空间，这是其融入城市的必要支撑；在软件上，流入地应在社会保障和公共服务方面向外来人口更加开放。最终，通过城中村改造，让居民生活更加美好。

深圳市城中村分布画像

深圳市城中村私宅的建筑面积和居住人口几乎占到全市一半，已然撑起深圳居住空间的半边天。大大小小的城中村围绕城市各级中心遍布开花，越靠近各级中心开发强度越大。城中村与各类正规居住小区交织，都市核心区外城中村比重远大于核心区。从公共服务水平上看，虽然在设施供给规模上城中村与城市平均水平差距不大，但从人均占有率和可及性等质量维度评估，离基本公共服务均等化尚有很大差距。

深圳城中村改造模式大体经历了三个阶段：（1）2009年以前的探索期，以鼓励探索“一村一策”的改造实操性方案为主，缺乏系统性政策支撑；（2）2009-2018年的全面市场化阶段，城市更新全面市场化、制度化和流程化，形成了“依改造确权”的深圳特色，“政府引导、市场运作”的城市更新为主体，“政府主导、市场参与”的土地整备逐渐由补充成为主力；（3）2018年以来的利益统筹探索期，随着包容性城市更新理念的推广，以强区放权、片区统筹、城中村统租改造为主要抓手的城中都改造新模式兴起，城市更新、土地整备和综合整治并驾齐驱，拆改兴三足鼎立态势形成。

目前，深圳人居环境质量较高的城中村与正规小区在市场上逐渐融合，城中村可以促进低收入人群的职住平衡，其良好社会资本和活力对新市民具有吸引。与此同时，由于大拆大建改造带来的城市住房可支付性降低、低收入群体居住恶化、城市开发强度不断突破规划标准等问题也亟待反思。针对深圳住房结构呈现出的住房商品化率低、自有率低、非正规住房比例高的现实困境，建议通过分区、分类、分阶段的城中村改造，优化深圳住房现状体系的“金字塔”结构，提升中低收入人群和青新市民获得健康可支付住房的机会，推动形成“纺锤型”住房结构。在未来的城中村改造中，对人居环境特别差的推倒重建，补充中高端市场，促进住房市场正常过滤；对条件比较好的村，开展政府主导的统租型整治，供应保障性租赁住房；对其他城中村，可尝试市场主导、政府保障的综合整治，面向城市的低收入群体提供健康和可支付的住房。

重庆市城中村分布画像

城中村是城市化发展进程中的特殊形态、重要单元，如何推进城中村治理的现代化和包容性发展，对于我国现代化治理体系的构建具有重要意义。

重庆市“城中村”现象与快速的城镇化过程中城乡二元的土地制度条件以及“两江四山”特殊的空间结构相关联，历经“开始、蔓延、交织”三个阶段。顺应城市组团发展的”圈层式”规律、耦合中心城区的“多中心组团式”空间结构，重庆城中村的分布分布在城市组团边缘与组团间隔离绿带内，呈现”边缘+分散”的特征。城市建成区861.3平方公里内城中村358个。经识别，刚性二元村90个，弹性二元村268个，一般远郊村182个。刚性二元村散布于各个组团，涉及村集体用地面积约48.92平方公里，村建设用地面积约14.33平方公里，涉及农户2.65万户，农村户籍人口约6.35万人。

城中村现代化治理的重庆实践。第一轮城中村改造采用“推倒重建”模式。城中村彻底瓦解、土地利用效率得到大幅度提高，城市环境能够得到根本的改善。但原有的社区结构破坏、缺乏公众参与和对外来人口的需求考虑不足。2023年8月，重庆市启动城中村第二轮改造，在充分尊重村民意愿、保障村民权益基础上采取拆除新建、整治提升、拆整结合三种模式。聚焦切实消除公共卫生、房屋、消防等各类安全风险隐患，以人为本、加强现代化治理，改善城中村人居条件、生态环境和社会网络结构，高效综合利用土地资源，促进人居环境提升、产业转型升级、社会治理现代化。改造的刚性城中村共计90个，涉及村集体用地面积约48.92平方公里，村建设用地面积约14.33平方公里。现状建筑面积约935万平方米；涉及农户2.65万户、农村户籍人口约6.35万人。同时在规划、土地征收、土地出让、税费返还等方面予以政策支持。

广州市城中村分布画像

城中村问题导致的空间系统失衡是当前广州市最为显著的城市问题之一。目前广州市共有1024个村(包括部分改居的村)，根据本次研讨会提出的识别标准，有425个被识别为城中村，其中刚性村207个，弹性村218个；历史文化名村48个；剩余一般村621个。425个城中村占据了约600平方公里的存量建设用地，居住了约700万外来人口，是广州城市“新二元结构”的空间载体。城中村为外来人口提供了居住功能，但是存在公共服务缺失、安全风险大、隐患多、环境脏乱差等问题；“排斥性”城中村改造客观上“驱赶了”城中村居住的大量外来人口，导致城中村“改不完”，造成了城中村不断向外蔓延的问题。因此，城中村改造需要以破解城市“新二元结构”为根本目标，同步解决城中村蔓延和外来人口住房供给两大历史性“孪生难题”，解决大城市治理中的空间治理难题和社会治理难题，消除城市新二元结构，促进城市高质量发展。通过城中村改造为外来人口提供保障性租赁住房符合国家政策，是同步解决城中村蔓延和外来人口住房供给的可能途径。建议通过城中村改造，将合法化的村民安置房首先扣除自住需要，富余部分的面积规划建设成为与新市民需求相匹配的小面积保障性租赁住房，作为新市民住房供应体系的主体房源。以广州市为例测算的结果显示，改造约50%到60%的城中村就有可能满足外来人口的保障性租赁住房需求。

成都市城中村分布画像

成都市城中村分布呈现“环形+放射”的格局，多分布于三环路至绕城高速之间的城乡结合部地区。城中村人口密度呈现圈层式递减的分布特征。在人口学历结构方面，城中村社区人口受教育水平低于全市平均水平。在产业（工业）用地关联方面，城中村围绕产业空间周边分布的态势明显。在公共服务设施供给方面，城中村社区的诊所、幼儿园、中学覆盖率比较高，公园广场和小学覆盖率略差一些，但整体而言其公共服务设施供给密度与所在片区密度差异不明显。在区位与交通关联方面，城中村分布与地铁站点、骨干路网呈现紧密关系。在产业结构方面，刚性城中村的产业结构与城市社区相似度很高，批发零售、住宿餐饮和居民服务是第三产业的主要组成部分。

城中村改造的要点初步构想如下：第一，系统谋划、民生优先。充分发挥成都市建设公园城市和城乡社区发展治理所取得的经验，确保改造中的公平正义，关注人居环境品质的整体提升，系统推进公共服务设施的完善，突出保障性租赁用房的重要作用。第二，安全韧性、绿色低碳。夯实基础设施建设质量，确保安全底线，充分运用韧性思维增强区域抗风险能力，在改造全过程注重建筑全生命周期的绿色低碳。第三，分层统筹、分类施策。由市、区、街道等不同层级发挥引领作用，加强社会资本和多元主体的参与，成片开发与特色项目相结合，建立具有成都特色的分类标准。

武汉市城中村分布画像

从2000年左右开始，武汉市城中村改造先后经历了探索阶段、加速阶段、瓶颈阶段，并在2010年前后进行了规模化的城中村改造，全面提升了城市空间品质。当前，武汉市的城中村改造成效明显，城市更新向纵深发展：从空间范围看，从二环内扩展到二环外再到生态控制区；从改造周期看，从进展缓慢到快速推进再到逐渐停止；从改造方案看，从拆除重建到留改拆并举再到综合整治；从改造机制看，从自主改造到政府主导。武汉提供了一个城中村改造成功实施的样本，但也进入了城中村改造的深水区，绿中村、景中村存在发展瓶颈问题，亟待政策突破。

按照会议提出的城中村识别标准，武汉共识别出66个城中村，处于中心城区和远郊区的交界处，沿中心城区边界呈环状分布。根据统计测算，这些城中村总面积为147.6km²,其中建设用地面积为120km², 占比81.3%；总常住人口为307.3万人，其中非户籍常住人口为206.9万人，占比67.3%；城中村人口密度普遍高于所在城区，具有密集的建筑和居住形式，用较小空间承载大量人口。在设施配置上，城中村存在一定程度的相对边缘化，在医疗、通勤等设施配置上的短板明显，与所在城区有较大差距；而中小学、公园、餐饮、酒店方面的二元性并不明显。按照当前政策，如能实现各区城中村补偿及改造，可获得保障性住房建筑面积6200万m²，可服务外来人口约160余万。

东莞市城中村分布画像

东莞制造业发展繁荣，市场环境活跃，城市化水平高，常住人口1043万，其中非户籍人口占比72%。根据本次研讨会提出的识别标准，东莞初步识别出256个城中村。东莞的城中村是“产”和“村”高度混合的产物，城中村是产业工人居住的主要载体，基本服务配套相对均衡，但整体服务水平较低。

东莞城中村改造工作正由“市场主导”转向“有为政府、有效市场”的方向。2022年以来，东莞在强调市场在资源配置中起主导作用的前提下，逐步加强政府的统筹作用。一是加强政府的统筹谋划，已经完成了中心城区黄金双轴城中村改造的整体谋划，通过“拆治兴”拓出空间、改善人居、打造亮点，东莞记忆项目已经动工，城市中轴沿线城中村改造正在加快推进；二是市政府制定了统一的拆赔指引，合理引导改造预期，制定“分期成交、分期开发、单元切割、政府征收”等相关配套政策，弱化钉子户影响，加快项目推进；三是政府算好精细账，制定项目的改造条件和要求，减少模糊空间，给予市场明确的预期；四是转变政府角色，从被动防守到主动进攻，以推动项目为落地实施为导向，调动政府资源，打通痛点难点。

针对东莞市人居环境改善的迫切需求，东莞市政府将在下一步系统推进住房保障工作，包括通过“60+6”现代化产业园区的建设行动，打造一批集中建设的园区配套，为产业工人提供一批保障性住房；通过“拆治”结合的城中村改造专项行动，整治一批城中村，改善人居环境，提供低成本的生活空间，拆除一批城中村，增加小户型及保障性住房的供应。

现在北京不存在大面积或高强度的城中村聚集的情况，但还有一些品质不高、居住者非当地原住民的集体用地上的建设。北京这些年一直在持续发力不断推进城中村改造，通过在副中心的几年探索，探索出了三个路径共同作用来提升城中村的价值，即以公共投入为抓手，激发城中村自主改造的活力，推动城中村走向全面价值提升。

北京城市副中心城中村更新三大步骤包括：一是重构公共开放空间，其目的主要是让大家从原来将自己关在自家院子的状态中创造出一种汇聚人气、开放共享的全新场所，让大家走出院墙，走到一起去；二是植入公共服务的职能，全面提升城中村百姓生活的幸福感。三是搭建公共协作的平台，政府搭建平台，让各方的力量，无论是主体、租户还是运营方都有话语权，共同为城中村发力，建言献策，激发大家的主人翁精神，愿意投入精力，把城中村做得更好，激发它的活力。

东莞城中村改造的操作流程主要包括五个阶段：前期谋划、单元立项、方案熟化、地权重构、开发监管阶段。东莞城中村改造经过十多年的探索，已逐步由“小地块的改造”向“大片区更新”转变，由“自下而上、市场自发”向“上下联动、政府和市场双轮驱动”转变。城中村改造的操作流程也在逐步优化和变得更加立体化。在改造过程中，第三方技术服务公司始终贯穿每个阶段，需做好利益平衡协调者角色，确保政府、村集体、市场改造主体三方的利益平衡。未来，东莞城中村改造要维系长期良性发展，需根据自身特色，构建城中村改造全生命周期操作模式，其中最关键的四要素包括：一是保持城中村改造政策的稳定性和延续性；二是确保村集体资产的增值保值以及村民的合法权益受到保障；三是各类社会资本积极参与；四是参与城中村改造的各方利益得到平衡。

实施旧村改造对于村民而言，一方面，可获得商品房和以物业量为基数的现金，以及可能实现物业增值、创造更好生活环境、得到更好经营条件、遇见更好发展机遇等收益；另一方面，也需要承担失去原有土地和房屋、因原有稳定遭到破坏导致的重建、因不确定性带来的机会等成本。因此，促使村民愿意配合拆迁工作的前提是：“增值和更好”的绝对值×实现概率>重建成本＋机会成本。基于上述逻辑，项目拆赔方案的制定需要考虑三方面因素：一是对冲恢复原生活环境和条件的重建成本。二是对冲因不确定性产生的机会成本。三是达成三个更好：更好的生活环境、更好的经营条件、更好的发展机遇。这三个方面是项目顺畅推动的必要条件。

城市更新项目的动迁工作，签约率从0到40%需要坚定的信心，从40%到60%需要“坚定的信心+合理的奖励”，60%到80%需要“坚定的信心+合理的奖励+耐心”，80%到90%需要“坚定的信心+合理的奖励+耐心+重大事件”，从90%到95%需要“坚定的信心+合理的奖励+耐心+重大事件+公共利益”来解决，剩下的5%到达成最后的100%，依然需要坚定的信心。

如何顺利推动剩余10%拆迁签约率的落地，是全国各地项目面临的普遍问题，迫切需要探索利用公共利益手段解决动迁难题。

Housing and urban poor in Europe 欧洲国家的城市贫民与住房

英国虽然没有中国式的城中村，但为低收入群体提供可支付健康住房是各国普遍的问题，而中国城中村的住房问题与欧美城市过去和现在的贫困人口住房问题有一些相似之处。19世纪，欧洲国家政府曾反对帮助穷人改善住房条件，认为这会让人们变得懒惰，不愿工作。然而，这种住房条件的恶劣助长了疫情的传播，导致了很多人的死亡。直到1950年代，政府才开始制定最低住房标准，要求每栋房屋都具备一定的卫生和自来水设施。20世纪初，政府开始允许城市政府收取少量税收，购买土地，并为低收入群体建设补贴住房的做法。这一政策导致了第一个补贴保障房的建设，如“界限街”住房项目，为低收入家庭提供了改善住房条件的机会。中国现在也面临着城中村改造的挑战，尤其是在城市化进程中，许多农民工和低收入人群住在城中村。这种住房问题需要政府、社会和市场等多方面合作解决，以提供可支付的住房和改善居住条件。

城中村是快速城市化背景下非正式城市发展的产物。这种现象不仅在印尼，在其他东亚国家也相当普遍。非正式的城市化系统，虽然表面上看似缺乏规划，但在一定程度上表现出自我组织和自我管理的能力，特别是在经济和社会结构层面。在万隆这样的大城市，政府对城市规划的关注点已从环境保护转向经济增长和就业创造，但地方政府的干预能力有限，导致非正式社区和小规模经济体的兴起。这些非正式系统主要表现在三个方面：（1）非中心化的实体发展；（2）小规模的经济活动；（3）社区层面的自我治理。值得注意的是，非正式并不等同于无序或非法。

面对城中村现象，需要重新审视和评估非正式居民区的地位和功能，同时深入思考政府在城市规划和社区发展中的角色，这不仅关乎城市的物理形态，更关系到城市居民的生计、社会稳定和文化传承。

响应技术的需求与供给来改造老旧小区和城中村，是城市高质量发展的重点问题。做好这个工作，要做好两个方面的努力，一是怎样改造，即怎样做；二是改成什么样子，即什么样的目标。对于第二个问题，即应该改成什么样，要看重要的发展趋势，其中有一个重要的问题需要考虑，就是交互技术、互联网技术等技术变化对城市和住房的需求和供给产生的重要影响。

例如，交互技术的进步会促成职住一体化，由此导致未来我们的生产、生活、交换的功能和空间都要发生重大的变化。首先，职住一体化将是未来的重要趋势，由于远程办公、居家办公和电子商务的兴起，人们将更多地在家里工作和生活，这对住房需求和设计提出了新要求。其次，职住一体化可能扩大城市规模，带来城市圈层的变化。15分钟的生活圈可能会融入工作圈，对城市结构产生显著影响。最后，职住一体化将改变城市内部的人流和物流模式，从传统的潮汐式、放射状的模式演变为多中心、网络化、分布式的模式。这将对城市内部的流动和交通产生深远影响。因此，当前城中村改造不仅要看当下面临的问题，而且要从宏观尺度看未来改造的重大趋势，否则难以适应需求。

改革开放以来，广州城中村改造工作主要经历四个发展阶段，政策机制逐步完善，寻求“政府治理”与“市场参与”之间的合适“边界”，形成“有为政府＋有效市场”。当前，广州的使命是围绕“美丽宜居花城、活力全球城市、中心型世界城市”的目标愿景，高站位、广视野谋划城中村改造工作，助力广州更好地承担国家中心城市的职责。为此，广州提出系统研究、分区引导、分类施策和有序推进的方法，强调规划的重要性，探索规划与政策的协同，并提倡政府和市场形成合力。在规划传导方面，构建三级规划传导机制。在政策配套方面，系统发力“补短板”。在模式变迁方面，强化一级土地市场管控，探索推进统筹做地模式，构建统筹做地工作机制。

解决住房问题是城中村改造的重要组成部分。广州积极探索六大途径筹建保障性住房，包括依托储备用地集中新建、引导新供应用地配建、产业园区配建、盘活存量土地筹建、城中村改造统筹建设、市安居集团面向社会筹集等，需要多种措施的并行和互补。

今后的城中村改造，首先要加强规划引领，规划要与时俱进，要改革，要从守门员转向“引领者+守门员”，要守底线，要守正创新，要从静态的规划导则转向“成果蓝图+公共政策”为核心的空间治理型规划；要从关注物理空间改造到关注人、关注产业转型、经济可持续发展以及社会治理。再者，解决新广州人的住房问题，“拆、治、兴”并举，多种安置方式，破解筹资难题，多模式并举推进城中村改造。

“居住权”是“市民权”的重要组成部分。居住权的剥离伴随着大规模的都市开发已成为现下农民工城市居住面临的主要问题之一。我国依赖土地财政和土地金融的城镇化道路导致了高房价，但城中村提供了低成本住房的渠道，降低了城镇化的成本。

当前超大城市城中村改造有三种思路：市场导向的拆除重建、国企主导的微改造、居民自主改造。市场导向的拆除重建带来市场失灵问题，国企主导模式存在成本回收困难问题，而居民自主改造需要解决现金流问题。通过三种模式的结合，建立新型多元合作策略增加租赁住房的供应，是当前解决外来人口居住问题的主要路径，即：采取政府统筹下 “市场化改造+集体自主建设+非正规住房治理”多元策略，以增加租赁住房供应为目标之一，将城中村改造建设与租赁住房发展联动。