广州市域面积7434平方公里,现状建设用地1997平方公里,国土开发强度超27.6%;“三旧”用地347平方公里,占全市现状建设用地的18%。广州的土地资源开发到达高位平台期,全面进入存量更新时代,需要从存量找容量。
在存量时代,城市建设主要有土地储备(征收)、“三旧”改造(低效用地再开发)、有机更新和国土整治等政策工具。过去十多年我们大多采用土地储备(征收)或“三旧”改造(低效用地再开发)两种政策工具进行土地盘活利用,但面对当下权属破碎、性质混杂的土地现状,两种工具均面临各自的操作困境。其中,利用土地储备(征收)进行存量用地整理,按规定只能用政府财政资金,财政资金规模有限,难以满足实际工作需求,且对日趋复杂的存量地区进行收储成本逐年走高,制约实施效率。利用“三旧”改造(低效用地再开发)进行存量用地整理,市场导向较为突出,一是对城市战略地区发展、综合竞争力提升的资源投控聚焦度不够;二是利益分配机制倾向市场最大收益,使得公共利益受挑战;三是拆迁补偿工作采取自主协商形式,补偿标准缺乏强力约束,涉及争议自行协商,不断抬高被拆迁人的补偿预期。
自2023年以来,中央明确部署要求加快转变超大城市发展方式,着力解决片面追求规模、功能过度集中、人口过度集聚、大城市病加剧等问题,要求在超大特大城市积极稳步推进城中村改造。因此,在“全面进入存量更新时代”的现实需求和“积极稳步推进城中村改造”的工作要求大背景下,广州在总结“三旧”改造经验教训的基础上,积极谋划以“统筹做地、净地出让”为主的做地模式,创新构建“1+1+N”做地政策体系框架,研究制定工作指引,开启存量土地再开发的策略转型与价值回归,聚焦推进全市战略地区的改造,推动城市高质量发展。