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吴军:统筹做地——广州更新改造策略转型与价值回归

发表时间:2024-04-13 11:03


2024年4月2日,广东省三旧改造协会联合广州市规划和自然资源局主办“保民生、促发展,推动城市更新高质量发展”广州市城市更新规划与土地政策交流座谈会。会上广州市城市规划勘测设计研究院有限公司区域规划设计所所长吴军作《统筹做地——广州更新改造策略转型与价值回归》主题分享,以下是分享的主要内容。



吴军   广州市城市规划勘测设计研究院有限公司区域规划设计所所长



统筹做地——广州更新改造策略转型与价值回归


在“全面进入存量更新时代”的现实需求和“积极稳步推进城中村改造”的工作要求大背景下,广州以“统筹做地”开启了存量土地再开发的新模式探索,创新构建“1+1+N”做地政策体系框架,研究制定工作指引,推动存量土地再开发在法理逻辑、价值理念、战略导向、目标取向等四大方面的思路转变,聚焦资金来源、规划引领、征收补偿等重点问题,奋力推动广州城市更新高质量发展。




PART 01
广州统筹做地的现实背景



广州市域面积7434平方公里,现状建设用地1997平方公里,国土开发强度超27.6%;“三旧”用地347平方公里,占全市现状建设用地的18%。广州的土地资源开发到达高位平台期,全面进入存量更新时代,需要从存量找容量。

在存量时代,城市建设主要有土地储备(征收)、“三旧”改造(低效用地再开发)、有机更新和国土整治等政策工具。过去十多年我们大多采用土地储备(征收)或“三旧”改造(低效用地再开发)两种政策工具进行土地盘活利用,但面对当下权属破碎、性质混杂的土地现状,两种工具均面临各自的操作困境。其中,利用土地储备(征收)进行存量用地整理,按规定只能用政府财政资金,财政资金规模有限,难以满足实际工作需求,且对日趋复杂的存量地区进行收储成本逐年走高,制约实施效率。利用“三旧”改造(低效用地再开发)进行存量用地整理,市场导向较为突出,一是对城市战略地区发展、综合竞争力提升的资源投控聚焦度不够;二是利益分配机制倾向市场最大收益,使得公共利益受挑战;三是拆迁补偿工作采取自主协商形式,补偿标准缺乏强力约束,涉及争议自行协商,不断抬高被拆迁人的补偿预期。

自2023年以来,中央明确部署要求加快转变超大城市发展方式,着力解决片面追求规模、功能过度集中、人口过度集聚、大城市病加剧等问题,要求在超大特大城市积极稳步推进城中村改造。因此,在“全面进入存量更新时代”的现实需求和“积极稳步推进城中村改造”的工作要求大背景下,广州在总结“三旧”改造经验教训的基础上,积极谋划以“统筹做地、净地出让”为主的做地模式,创新构建“1+1+N”做地政策体系框架,研究制定工作指引,开启存量土地再开发的策略转型与价值回归,聚焦推进全市战略地区的改造,推动城市高质量发展。




PART 02
广州统筹做地的探索


01
法理逻辑转变,从民法的民事行为(企业协商改造)转向行政法的政府征收行为

原来“三旧”改造模式下的协商改造,属于民事行为,适用于《民法典》,村集体的话语权大,实行自下而上表决、自治;针对留守户问题,更多采取谈判协商方式,未达成安置补偿协议的,一般通过友好协商、居间调解解决。做地模式下的房地处置,属于行政行为,适用于《行政诉讼法》,留守户动迁纠纷的处理,一般通过行政复议、信访解决,若村民仍拒绝签订征地补偿安置协议或搬迁的,区政府作出征地补偿安置决定、责令限期交出土地,并申请法院强制执行。

02
价值理念回归,更加突出一级土地市场的公共属性

做地本质上不是房地产开发,而是片区土地整理,根本目标是实现地区高质量建设,不应以利润为导向,遵循适度平衡的原则,也不宜强调单个项目平衡,而应该是统筹平衡、动态平衡,从市场主导实施转向强化政府主导、从土地增值归私转向土地增值“涨价归公”,突出一级土地市场的公共属性。因此,做地主体选择国企,体现的是国企担当。相应的对国企做地的考核要求也应与传统考核有差别,不应以利润为导向。

03
战略导向转型,从城市建设转变为全域系统统筹的城市运营

更新改造是手段而不是目的,探索新的做地模式,最终是确保城市高质量的开发建设和可持续运营。在探讨片区做地之前,需要构建一个城市的可持续运营模型,才能知道什么地方应该做地、什么地方不需要做地。我们把一个城市分为高价值地区、高度建成区、结构性扩展地区、乡村郊野地区。其中,高价值地区(如枢纽地区、城市战略节点地区)通过统筹做地、实施城市更新带来土地出让收入,提供现金保障,撬动地方财政系统滚动运行;高度建成区(如老城地区)建成条件较好,更多需要的是补设施短板以及城市管养维护,治理、运营资金投入需求高,需要保障必要支出;结构性扩展地区一般尚有较多增量空间、增存混合,土地取得成本相对低,适宜作为重大产业平台进行开发建设,通过工业做地保障产业发展需求,作为稳定税基来源,带来长期可持续的财政收入;乡村郊野地区通过全域土地综合整治,整合用地、腾挪指标产生自然资源资产“流量”,用指标流量、绿色增量创造价值。4个类型的地区有些是赚短线钱、有些赚长线钱、有些是要贴钱,地区间互相反哺,确保全域更新治理的可持续运营循环。

04
目标取向转变,从单一“村改工程”到多元复合的城市高质量发展行动、从物质城镇化转向人的城镇化

基于战略导向转型和目标转变,一是从全市散点改造到突出战略重点做地,选择战略性地区做地。广州选取11个首批重点片区开展做地工作。二是从单一项目平衡到片区统筹改造,跳脱了旧改项目普遍追求单个项目平衡的传统,做地模式强调按照片区统筹开展。例如,新中轴开通涉及4条城中村、20个旧厂、8个旧城项目都需要统筹,通过“国企做地、净地出让”+“绿轴运营”方式实现通轴、通绿、通路。




PART 03
广州统筹做地的重点问题


01
资金来源

开展做地项目的难点在于如何确保资金来源。在探索做地模式时,我们关注如何在做地阶段更好的利用社会资本,在入库储备时衔接财政资金。因此,对广州做地的理解,从资金角度本质是加快财政资金周转效率。个人理解当前做地项目启动资金大多依赖城中村改造专项借款,但专项借款也有适用范围,随着片区做地的推进,其余不能适用专项借款的,仍需要探索如何用好企业和社会资本,拓宽资金来源渠道。刚公布的《广州市城中村改造条例》就明确了5类资金渠道来源。

02
规划引领

统筹做地更加注重全局性公共利益保障下的项目可行,实施规划引领。个人总结叫“五线穿透式规划”,在底线遵循、上限框定、高线引领方面,强调自上而下,以远景蓝图框定发展方向与功能体系;在路线保障、时限推进方面,自下而上、面向实施层面动态矫正方案指标。针对做地片区,前置规划设计要点,亮明代表全局公共利益底线,明确谈判边界,提升改造效率。

03
征收补偿

与“三旧”改造不同,统筹做地按照国家、省、市对于集体土地、国有土地上房屋征收的有关规定,统一标准执行。同时,开展房票探索,鼓励异地安置,促使村民真正融入城市。此外,还应该考虑人口峰值、房地产见顶之后的安置房建设问题,建议注重长期主义,降住宅保产业载体,让村民共享发展增值效益。





(本文内容由省三旧改造协会秘书处根据会议录音整理而成,并经作者本人审核。如需转载,请与协会秘书处联系)










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