吴军：统筹做地——广州更新改造策略转型与价值回归

广州市域面积7434平方公里，现状建设用地1997平方公里，国土开发强度超27.6%；“三旧”用地347平方公里，占全市现状建设用地的18%。广州的土地资源开发到达高位平台期，全面进入存量更新时代，需要从存量找容量。

在存量时代，城市建设主要有土地储备（征收）、“三旧”改造（低效用地再开发）、有机更新和国土整治等政策工具。过去十多年我们大多采用土地储备（征收）或“三旧”改造（低效用地再开发）两种政策工具进行土地盘活利用，但面对当下权属破碎、性质混杂的土地现状，两种工具均面临各自的操作困境。其中，利用土地储备（征收）进行存量用地整理，按规定只能用政府财政资金，财政资金规模有限，难以满足实际工作需求，且对日趋复杂的存量地区进行收储成本逐年走高，制约实施效率。利用“三旧”改造（低效用地再开发）进行存量用地整理，市场导向较为突出，一是对城市战略地区发展、综合竞争力提升的资源投控聚焦度不够；二是利益分配机制倾向市场最大收益，使得公共利益受挑战；三是拆迁补偿工作采取自主协商形式，补偿标准缺乏强力约束，涉及争议自行协商，不断抬高被拆迁人的补偿预期。

自2023年以来，中央明确部署要求加快转变超大城市发展方式，着力解决片面追求规模、功能过度集中、人口过度集聚、大城市病加剧等问题，要求在超大特大城市积极稳步推进城中村改造。因此，在“全面进入存量更新时代”的现实需求和“积极稳步推进城中村改造”的工作要求大背景下，广州在总结“三旧”改造经验教训的基础上，积极谋划以“统筹做地、净地出让”为主的做地模式，创新构建“1+1+N”做地政策体系框架，研究制定工作指引，开启存量土地再开发的策略转型与价值回归，聚焦推进全市战略地区的改造，推动城市高质量发展。

原来“三旧”改造模式下的协商改造，属于民事行为，适用于《民法典》，村集体的话语权大，实行自下而上表决、自治；针对留守户问题，更多采取谈判协商方式，未达成安置补偿协议的，一般通过友好协商、居间调解解决。做地模式下的房地处置，属于行政行为，适用于《行政诉讼法》，留守户动迁纠纷的处理，一般通过行政复议、信访解决，若村民仍拒绝签订征地补偿安置协议或搬迁的，区政府作出征地补偿安置决定、责令限期交出土地，并申请法院强制执行。

做地本质上不是房地产开发，而是片区土地整理，根本目标是实现地区高质量建设，不应以利润为导向，遵循适度平衡的原则，也不宜强调单个项目平衡，而应该是统筹平衡、动态平衡，从市场主导实施转向强化政府主导、从土地增值归私转向土地增值“涨价归公”，突出一级土地市场的公共属性。因此，做地主体选择国企，体现的是国企担当。相应的对国企做地的考核要求也应与传统考核有差别，不应以利润为导向。

更新改造是手段而不是目的，探索新的做地模式，最终是确保城市高质量的开发建设和可持续运营。在探讨片区做地之前，需要构建一个城市的可持续运营模型，才能知道什么地方应该做地、什么地方不需要做地。我们把一个城市分为高价值地区、高度建成区、结构性扩展地区、乡村郊野地区。其中，高价值地区（如枢纽地区、城市战略节点地区）通过统筹做地、实施城市更新带来土地出让收入，提供现金保障，撬动地方财政系统滚动运行；高度建成区（如老城地区）建成条件较好，更多需要的是补设施短板以及城市管养维护，治理、运营资金投入需求高，需要保障必要支出；结构性扩展地区一般尚有较多增量空间、增存混合，土地取得成本相对低，适宜作为重大产业平台进行开发建设，通过工业做地保障产业发展需求，作为稳定税基来源，带来长期可持续的财政收入；乡村郊野地区通过全域土地综合整治，整合用地、腾挪指标产生自然资源资产“流量”，用指标流量、绿色增量创造价值。4个类型的地区有些是赚短线钱、有些赚长线钱、有些是要贴钱，地区间互相反哺，确保全域更新治理的可持续运营循环。

基于战略导向转型和目标转变，一是从全市散点改造到突出战略重点做地，选择战略性地区做地。广州选取11个首批重点片区开展做地工作。二是从单一项目平衡到片区统筹改造，跳脱了旧改项目普遍追求单个项目平衡的传统，做地模式强调按照片区统筹开展。例如，新中轴开通涉及4条城中村、20个旧厂、8个旧城项目都需要统筹，通过“国企做地、净地出让”+“绿轴运营”方式实现通轴、通绿、通路。

开展做地项目的难点在于如何确保资金来源。在探索做地模式时，我们关注如何在做地阶段更好的利用社会资本，在入库储备时衔接财政资金。因此，对广州做地的理解，从资金角度本质是加快财政资金周转效率。个人理解当前做地项目启动资金大多依赖城中村改造专项借款，但专项借款也有适用范围，随着片区做地的推进，其余不能适用专项借款的，仍需要探索如何用好企业和社会资本，拓宽资金来源渠道。刚公布的《广州市城中村改造条例》就明确了5类资金渠道来源。

统筹做地更加注重全局性公共利益保障下的项目可行，实施规划引领。个人总结叫“五线穿透式规划”，在底线遵循、上限框定、高线引领方面，强调自上而下，以远景蓝图框定发展方向与功能体系；在路线保障、时限推进方面，自下而上、面向实施层面动态矫正方案指标。针对做地片区，前置规划设计要点，亮明代表全局公共利益底线，明确谈判边界，提升改造效率。

与“三旧”改造不同，统筹做地按照国家、省、市对于集体土地、国有土地上房屋征收的有关规定，统一标准执行。同时，开展房票探索，鼓励异地安置，促使村民真正融入城市。此外，还应该考虑人口峰值、房地产见顶之后的安置房建设问题，建议注重长期主义，降住宅保产业载体，让村民共享发展增值效益。