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陈昌钦：广州市低效工业用地再开发探索与实践

发表时间：2024-04-18 11:07

2024年4月2日，广东省三旧改造协会联合广州市规划和自然资源局主办“保民生、促发展，推动城市更新高质量发展”广州市城市更新规划与土地政策交流座谈会。会上广州市城市规划设计有限公司城乡更新所所长陈昌钦分享《广州市低效工业用地再开发探索与实践》，详细介绍了广州市低效用地再开发试点工作思路、广州市低效工业用地现状概况及实践探索经验。以下是他分享的主要内容。



陈昌钦   广州市城市规划设计有限公司城乡更新所所长



广州市低效工业用地再开发探索与实践




PART 01
广州市低效用地再开发工作概况


01
国家要求
随着新型城镇化持续推进，以低效工业用地、城中村等为重点的低效用地再开发，已成为存量时代下推动城乡高质量发展的重要抓手。2023年9月，自然资源部印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号），在广州等43个城市开展为期4年的试点工作，提出探索创新盘活利用存量土地的政策机制。同时，自然资源部在福建泉州调研座谈时提出，推进试点工作的“五大转变”。

02
广州市现有政策基础
为落实国家高质量发展要求和自然资源部关于低效用地再开发试点工作要求，广州市通过强化规划引领、完善政策支撑、深化实施路径等方面多措并举系统推动低效存量土地的盘活再利用。
一是坚持规划引领，公布实施《广州市城市更新专项规划（2021-2035年）》《广州市城中村改造专项规划（2021-2035年）》，多措并举推动低效存量土地的盘活再利用。其中，在《广州市城市更新专项规划（2021-2035年）》中提出全面支撑“制造业立市”，推动存量工业用地集聚化、园区化发展；鼓励低效产业用地、老旧厂房、村镇工业集聚区等存量资源更新改造，释放存量资源形成新空间供给，为新动能新产业留足空间，实现产业和空间“双转型”。
二是出台“统筹做地”系列政策，强化土地一级市场管理，系统推进城市空间治理和高质量发展，包括1个工作措施《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》、1个工作方案《广州市统筹做地推进高质量发展工作方案》和N个技术指引《广州市统筹做地范围划定及做地主体审查指引》《广州市做地方案编制指引》《广州市做地方案审查指引》《广州市城中村改造收回集体土地流程指引》等。

03
广州市低效用地再开发试点工作思路
广州市在率先转变超大城市发展方式上走在前列、当好示范，统筹推进广州市低效用地再开发工作，积极探索低效用地再开发的“广州路径”。一是夯实底数摸查。开展低效用地调查评价工作，按照《广州市低效用地调查评价指引（试行）》，统筹建立广州市存量空间资源矢量数据库，形成全市存量空间“一张图”。二是完善政策机制。按照《广州市低效用地再开发试点工作实施方案》，有序推进低效用地再开发，明确试点工作的范围重点、目标任务、实施步骤、责任分工和保障措施，提出试点政策机制的创新思路与实现路径。三是坚持规划先行。落实市国土空间总体规划的战略目标与国土空间格局，谋划低效用地再开发专项规划编制，推进低效用地再开发供地模式、实施路径、激励机制等配套政策专题研究，促进实现广州2049战略规划的空间发展方针。四是深化实施路径。坚持“依法征收、净地出让”，探索“做储结合、滚动开发”“储改结合、带方案招商”等做地模式，多渠道拓展社会资本参与，鼓励多样化补偿方式，充分调动各方主动性和积极性，以城中村和低效工业用地改造为重点，着力推进低效试点项目实施，推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变。





PART 02
广州市低效工业用地现状情况


广州市低效工业用地总面积达238.5平方公里，具有总量大、分布散、效益低的特点，是广州市开展低效用地再开发试点工作的重要对象，也是保障城市高质量发展的重要空间资源。
从空间分布来看，主要集中于中心六区或重点平台内，土地价值较高。从地块规模来看，其主要特征是老城区以小地块为主；规模较大地块集中于白云区、黄埔区，具备连片改造潜力。从国土空间总体规划来看，超过80%的存量土地位于城镇开发边界内。从利用现状特征来看，建设密度高、强度低，以低层建筑为主；商住混合，基础设施配套不足，内部交通混杂，空间品质较差；产业结构低端，批发市场多为纺织业等轻工业产销一体化商铺、物流与建材制造业等，经济效益不高。
小结：当前，广州市低效工业用地整体条件好，权属相对清晰，亟需通过盘活利用释放土地价值。低效工业用地体量巨大却零碎分散、利用低效，是广州市开展低效用地再开发试点工作的重要对象。探索工业用地整备新思路、新路径，推动企业转型升级，促进城市高质量发展。



PART 03
广州市低效工业用地再开发的探索实践


为贯彻落实“坚持产业第一、制造业立市”战略部署，满足广州重大产业项目和战略性新兴产业发展需求，全市一盘棋统筹，谋划“1+5+X”产业战略平台。其中，“1”是指一个示范性产业片区——金沙湾片区。“5”是指5个重点产业园区，包括聚龙湾片区、南沙大岗基地、天河人工智能产业园、黄埔高端装备制造产业园、从化风行国家级田园综合体。“X”是指多个产业孵化园，当前正在推进存量盘活的低效工业用地。下面将结合聚龙湾低效用地连片再开发、广智旧厂旧城联动改造项目、广物集团多宗用地统筹利用等典型案例，分享广州市在低效用地再开发实践中的探索与经验。


01
聚龙湾片区项目
项目区位：位于广州珠江沿岸高质量发展的重要战略性区域。
权属特征：旧厂用地约占30%，以1:3的土地资源杠杆撬动周边低效用地连片再开发。
成片开发路径：由政府选定一家企业成立平台公司，通过资产划拨，整合多宗企业土地资产，统筹盘活旧厂用地；旧城、旧村用地交由政府收储，一并通过“公开招商、净地出让”方式选定项目改造主体，统筹连片开发。
产业升级路径：在项目开发前核定原权属企业开发权，待项目建成后以“价值相等”为原则返还物业；留住原有企业资源，以此为支点延伸产业链；通过平台公司全周期管理，引入高端商贸、现代都市工业等，构建地区产业生态。
制度支撑：以地区规划师为平台，强化以政府部门、权属主体、设计单位及企业为主体的深度参与模式，提供全流程的技术支撑服务。
实施成效：冲口仓活化为白鹅潭展示中心，已举办多场国际论坛和学术交流会；滨江碧道建设完成，改善生态环境、引导居民生活回归水岸。
02
广智片区项目
项目区位：地处白云东部生命健康发展轴南部功能节点，现状资源禀赋优越。
权属情况：两个旧厂三宗地块+一处旧城房改房地块联动改造，“旧厂+旧城”模式，实现效益最大化。
工作机制：市属国企+区属国企强强联合，各展所长。由2家市属国企+1家区属国企构成项目策划主体，区属国企与区各职能部门进行深度对接。
补偿方式：统筹多方诉求、实现共赢。为统筹权属主体不同诉求，旧厂房用地提出两种补偿方式；利用更新政策的组合拳，打通实施路径。
产业导入：运营前置，提前谋划导入产业。在项目前期已提出产业正负面清单并敲定引入的产业项目及产业载体的规模，后期在更新单元详细规划中予以明确，保障企业项目精准落地。
实施成效：以旧厂存量用地盘活为触媒，撬动周边连片开发。已带动沙太路沿线综合整治、衡器厂、配件厂收储改造等项目启动，以“点带线到面”全面提升白云东片区的城市环境品质。
03
广物多宗用地统筹利用
基本情况：广物控股集团在穗地块总用地约89公顷，其中有部分地块涉及部分交通水利用地和非建设用地。
核心思路：通过在集团内部建立“统筹利用台账”统筹协调地块权益转移，将集团适宜公益性开发地块收储，开发权向自主改造地块转移。
实施模式：通过“政府收储+企业自主改造”双轮驱动盘活多宗用地。
实施成效：以统筹台账、权益转移为核心思路，探索可平衡兼顾公共事业与企业效益的新路径；系统盘活高价值存量地块，实现产业突破、转型升级和高质量发展。






PART 04
未来低效工业用地再开发工作展望


未来广州市低效工业用地再开发，一是坚持规划引领，立足城市发展战略，围绕重点功能片区、产业平台、TOD轨道站点周边片区有序推进低效工业用地再开发，为城市高质量发展提供空间支撑。二是用足用活现有政策，探索多元化开发路径盘活存量低效工业用地，实现成片连片整备开发或联动开发。



结语：落实“坚持产业第一，制造业立市”的战略部署，立足城市发展、深化路径创新、探索总师制度，打造更多可复制、可推广的“广州样板”，助推企业转型升级与城市高质量发展双赢。






（本文内容由省三旧改造协会秘书处根据会议录音整理而成，并经作者本人审核。如需转载，请与协会秘书处联系）










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